Rozdział II. Centralizacja administracyjna jest dziełem dawnych rządów, nie zaś rewolucji…

Czytelnik, który będzie miał cierpliwość dojść do końca tego rozdziału, znajdzie może, że zaopatrzyłem twierdzenie zawarte w tytule w zbyt obfite dowody.

Należy najsampierw wyróżnić tak zwane pays d’état1, tj. te dzielnice, które miały pozór samorządu. Prowincje te, znajdujące się na kresach, obejmowały nie więcej nad ćwierć ludności całej Francji, a wśród nich były zaledwie dwie takie, w których żyły jeszcze dawne swobody. Jednak i tu władza centralna zdążyła podporządkować sobie wszystko.

Obecnie mam na myśli głównie kraje, które nazywały się pays d’élection2, chociaż zasada wyborcza miała tu mniejsze zastosowanie niż gdziekolwiek. Prowincje te otaczały Paryż3 ze wszech stron, tworzyły niejako jedną całość i stanowiły serce Francji oraz najlepszą część jej ciała.

Przy pierwszym wejrzeniu na administrację królestwa wszystko wydaje się w nim mieszaniną różnorodnych przepisów i plątaniną władzy. Francja pokryta jest siecią kolegiów administracyjnych lub pojedynczych urzędników, niezależnych od siebie, a mających udział w zarządzie wskutek prawa, które kupili i którego nie mogą być pozbawieni. Często zakresy ich są tak pomieszane i stykają się tak ściśle, że oni ścierają się wśród tych samych spraw.

Instytucje sądowe biorą pośrednio udział w prawodawstwie; mogą wydawać przepisy administracyjne, obowiązujące w zakresie ich jurysdykcji; często jednak sprzeciwiają się administracji właściwej, potępiają ją hałaśliwie i aresztują jej agentów.

Miasta mają ustrój rozmaity. Urzędnicy miejscy mają rozmaite nazwy i posiadają pełnomocnictwa z rozmaitych źródeł. Tu mamy maire’a4, tam konsula5, ówdzie syndyka6. Jednych mianuje król, drugich dawni obywatele lub książę feudalny; są tacy, których wybierają ich współobywatele, inni kupują sobie dożywotnie prawo rządzenia nimi.

Są to wszystko odłamki dawnych władz politycznych. Lecz stopniowo wśród nich powstało coś nowego, co mam opisać w tym rozdziale.

W centrum, w pobliżu tronu, powstało kolegium administracyjne, obdarzone swoistą potęgą, coś, w czym wszystkie rodzaje władz grupują się nowym sposobem; jest to rada królewska7 (fr. conseil du roi).

Jest to dawna instytucja, do której dodano nowe funkcje. Łączy ona wszystko w sobie: najwyższy sąd, gdyż może unieważniać decyzję wszystkich sądów ogólnych; wyższy sąd administracyjny, gdyż podrzędne jej są wszystkie jurysdykcje specjalne; władzę prawodawczą, gdyż rozważa i przedstawia do decyzji króla większą część praw; postanawia i rozkłada podatki. Jako najwyższa rada administracyjna wydaje przepisy agentom rządowym; decyduje o najważniejszych sprawach i kontroluje czynność podrzędnych organów. Wszystko w niej się skupia, wszystkiemu udziela ruch, a jednak nie ma własnej kompetencji. Decyduje tylko król, nawet wówczas, gdy rada redaguje postanowienie. Nawet wykonywając sprawiedliwość, członkowie rady „wypowiadają tylko swoją opinię”, jak się wyraża parlament8 w jednym ze swych przedstawień.

Rada królewska nie składa się z magnatów, lecz z ludzi miernego pochodzenia, z intendentów i innych doświadczonych urzędników. Członkowie jej mogą być oddaleni. Działa ona skromnie, objawiając więcej potęgi niż pretensji. Pozbawiona jest wszelkiej świetności lub raczej znika w blasku tronu, do którego jest bliska. Jest tak potężna, że o wszystko potrąca, a tak niepokaźna, że dzieje zaledwie ją dostrzegają.

Jak cała administracja kraju zostaje w ręku jednego kolegium, tak też zarząd sprawami wewnętrznymi powierzony jest prawie całkowicie jednemu urzędnikowi, kontrolerowi generalnemu (fr. contrôleur général).

Jeśli otworzymy jakikolwiek kalendarz z czasów przedrewolucyjnych, dostrzeżemy, że każda prowincja ma swego ministra. Lecz ktokolwiek studiuje administrację według dokumentów, przekona się niebawem, że ministrowie mieli bardzo nieliczne powody do czynności. Zwykle kieruje sprawami kontroler generalny. Zabiera on stopniowo w ręce swoje wszystkie kwestie, mające styczność z pieniędzmi, tj. prawie całą administrację państwową.

A jak w Paryżu administracja centralna spoczywa w ręku jednego urzędnika, tak na prowincji ma ona po jednym urzędniku w każdej dzielnicy. W XVII w. spotykają się jeszcze obywatele, mający nazwę gubernatorów prowincji. Są to dawni, często dziedziczni, reprezentanci władzy królewskiej z okresu feudalnego. Okazują im jeszcze honory, lecz władzy już nie mają. Władza rzeczywista należy całkowicie do intendentów.

Intendent jest zwykle miernego pochodzenia, zawsze obcy prowincji, młody i zaczynający swoją karierę. Naznacza go rząd spośród młodszych członków rady królewskiej i w każdej chwili może go oddalić. Reprezentuje on radę królewską i w języku ówczesnym nazywa się komisarzem wydelegowanym (fr. commissaire départi). W ręku jego spoczywają wszystkie pełnomocnictwa, którymi rada jest obdarzona; wykonywa je wszystkie w pierwszej instancji. Na równi z tą radą jest i administratorem, i sędzią. Intendent komunikuje się ze wszystkimi ministrami i jest na prowincji jedynym przewodnikiem postanowień rządu.

Pod nim znajduje się w każdym okręgu urzędnik przez niego mianowany —subdelegat (fr. subdélégué). Intendent bywa zwykle świeżo kreowanym szlachcicem; subdelegat jest zawsze nie szlachcicem. Nie mniej wszakże skupia on w sobie władzę państwową, powierzoną mu w małym okręgu, jak intendent w całej prowincji (fr. généralité). Podlega on intendentowi, tak jak intendent ministrowi.

Margrabia d’Argenson9 opowiada w swoich pamiętnikach10, że raz Law11 powiedział mu: „Nigdy bym nie uwierzył temu, com widział, będąc kontrolerem finansów. Wiedzcie, iż Francja rządzi się przez 30 intendentów. Nie macie ani parlamentów, ani stanów, ani gubernatorów: od 30 zbieraczy podatków, umieszczonych na czele prowincji, zależy szczęście lub nieszczęście tych prowincji, ich dobrobyt lub nędza.

Urzędników tych zaćmiewał blask dawnej arystokracji, otaczającej tron. Tworzyła ona dwór, miała dowództwo nad flotą i wojskiem, słowem, miała wszystko to, co najwięcej wpada w oczy ówczesnym, a często i potomnym. Propozycja stanowiska intendenta obraziłaby ostatniego ze szlachty. W jej oczach intendent był dorobkiewiczem, postawionym nad mieszczanami i włościanami, poza tym zaś człowiekiem bez znaczenia. A jednak intendenci naprawdę rządzili Francją.

Zacznijmy od prawa nakładania podatków, zawierającego w sobie niejako wszystkie inne prawa.

Wiadomo, iż część podatków odsprzedawana była przedsiębiorcom. O tej części decydowała rada królewska; ona postanawiała warunki kontraktu i sposób pobierania. Wszystkie inne podatki np. osobowy (fr. taille), pogłówny (fr. capitation), dwudziesta część (fr. les vingtièmes) ustanawiano bezpośrednio przez agentów władzy centralnej lub pod ich kontrolą.

Rada królewska postanawiała corocznie wielkość podatku osobistego, który rósł w ten sposób stopniowo i bez hałasu. Był to podatek bardzo dawny, a rozkład jego i pobieranie powierzone było ajentom miejscowym, mniej lub więcej niezależnym od rządu i posiadającym to prawo bądź dziedzicznie, bądź przez dział, bądź też przez kupno. Byli nimi: obywatel, poborca (fr. collecteur) skarbnik Francji (fr. trésorier de France) i „wybrani” (fr. élus). Urzędy te istniały jeszcze w XVIII w., lecz osoby, które je posiadały, albo wcale nie miały styczności z podatkiem, albo bardzo niewiele. Intendent sam rozkładał go między parafie, kontrolował poborców, decydował o ulgach lub przedłużeniach.

Inne podatki, jak np. pogłówne, były nowego pochodzenia; rząd więc nie krępował się tu ułamkami dawnych sił politycznych: kontroler generalny i intendent rządzili niepodzielnie.

Od pieniędzy przejdźmy do ludzi.

Niekiedy spotykamy się ze zdziwieniem z powodu tego, że Francuzi tak cierpliwie znosili w okresie rewolucyjnym i później olbrzymie pobory wojskowe. Byli oni do tego od dawna przyzwyczajeni. Dawniej istniała milicja, obowiązek bardziej uciążliwy, chociaż spadający na mniejszą liczbę osób. Niekiedy młodzież wiejska ciągnęła losy, aby wystawić wymaganą liczbę żołnierzy, z których tworzono pułki milicji, pełniących służbę przez sześć lat.

Ponieważ milicja była instytucją świeżą, nie miała więc związku z żadną z władz feudalnych, rada postanawiała całkowity kontyngens i część jego przypadającą na każdą prowincję. Intendent rozkładał go na parafie; subdelegat był obecny przy losowaniu, decydował, kto ma być zwolniony, kto pozostanie w służbie miejscowej, a tych, którzy mieli być wysłani, oddawał w ręce władzy wojskowej.

Również rzec można, że poza pays d’états wszystkie prace, nawet najbardziej miejscowe, zostawały pod kierunkiem ajentów władzy centralnej.

Istniały i tu dawne władze niezależne: obywatel, biura finansowe, główni dróżnicy; lecz prawie wszystkie przestały być czynne. Gościńce, a nawet boczne drogi, prowadziło się i utrzymywało z podatków ogólnych. Rada kreśliła plan, intendent kierował pracą inżynierów, subdelegat zbierał włościan dla wykonania tych prac.

Utrzymanie porządku w prowincjach spoczywało także na władzy centralnej. Żołnierze, rozrzuceni niewielkimi oddziałami po całym terytorium Francji, zostawali pod władzą intendentów. Przy ich pomocy zażegnywali oni wszelkie nieprzewidziane niebezpieczeństwa: aresztowali włóczęgów, prześladowali żebraków i tłumili powstania, nieustannie powtarzające się wskutek wysokich ceł na zboże. Nigdy się nie zdarzało, aby, jak dawniej, rząd odwołał się w tych wypadkach do obywateli. Wyjątek stanowiły miasta, mające zwykle gwardię miejską, której żołnierzy i oficerów mianował intendent.

Kolegia sądowe zachowały prawo wydawania przepisów policyjnych i często z niego korzystały. Lecz przepisy te miały doniosłość tylko na terytorium ograniczonym. Rada królewska mogła je cofnąć i ustawicznie cofała, gdy przepisy wydawały niższe jurysdykcje. Natomiast codziennie wydawała sama przepisy ogólne, stosujące się do całego królestwa. Liczba tych „uchwał rady” (fr. arrêts du conseil) jest olbrzymia i nie przestaje wzrastać do samej rewolucji. Nie ma żadnej gałęzi życia ekonomicznego lub politycznego, której by one nie dotknęły.

W ustroju feudalnym obywatel miał wielkie przywileje, lecz także i obowiązki. Powinien był troszczyć się o ubogich w swoich posiadłościach. Obowiązek ten wyraźnie jest wytknięty w kodeksie pruskim z r. 179512.

We Francji od dawna już nie było praw podobnych. Skoro obywatel utracił swoje dawne prawa, usunął się także od dawnych obowiązków. Żadna władza miejscowa nie wyręczyła go w tym względzie; opieki nad ubogimi podjęła się władza centralna.

Rada królewska asygnowała corocznie dla każdej prowincji pewien fundusz, z którego intendent rozdawał zapomogi. Do niego udawać się musiał rolnik w potrzebie. W latach nieurodzajnych rozdawano ludowi chleb i ryż. Rada wydawała postanowienia o założeniu warsztatów dobroczynnych, gdzie ubodzy włościanie mogli pracować za niewielkim wynagrodzeniem. Łatwo zrozumiemy, że taka filantropia na odległość często bywała ślepa lub kapryśna, a zawsze niedostateczna.

Rząd centralny nie zadowalał się tym, że pomagał włościanom w potrzebie; podejmował się wskazania im drogi do wzbogacenia się, a nawet zmuszał do tego. W tym celu wydawał od czasu do czasu broszury o rolnictwie, zakładał towarzystwa rolnicze, naznaczał premie, zakładał szkółki drzewne i rozdawał ich wytwory włościanom. Zdaje się, że bardziej celowe byłoby zmniejszenie podatku, tak uciążliwego dla ludu, lecz o tym rząd nigdy nie myślał.

Niekiedy rada królewska pragnęła bądź co bądź uszczęśliwić osoby prywatne. Przepisy zobowiązujące rzemieślników do posługiwania się pewnymi sposobami produkcji lub wytwarzania pewnego rodzaju towarów są niezliczone. A ponieważ intendent nie wystarczyłby do skontrolowania wykonania tych przepisów, istnieli osobni urzędnicy, inspektorowie generalni przemysłu (fr. inspecteurs généraux de l’industrie), którzy objeżdżali prowincję w tym celu. Istnieją postanowienia rady, zabraniające hodowli pewnych roślin na gruntach, które rada uważała za niewłaściwe dla nich; są inne, nakazujące wyrywanie winorośli, posadzonej zdaniem rady na niewłaściwym gruncie. W takim to stopniu rząd z roli rządzącego przeszedł na rolę opiekuna.